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[法治资讯] 铁路法院改革与发展路径探析

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发表于 2020-11-4 07:42 | 显示全部楼层 |阅读模式
 
  一直以来,铁路法院作为国家设立在铁路系统的专门法院,充分发挥审判职能作用,为保障国民经济大动脉、维护铁路运输生产和经营管理秩序,做出了重要贡献。2012年,按照中央关于铁路法院司法体制改革的安排部署,全国铁路法院完成管理体制改革,整体纳入国家司法体系。
  移交地方管理后,为谋求自身发展,特别是为有效破解司法权运行中的行政干预、地方干扰等问题,在中央、最高人民法院的领导监督下,全国各地铁路法院结合自身实际,积极探索设立跨行政区划法院等改革工作,审判执行、审判管理、队伍建设等方面取得了长足的进步与发展。
  但与此同时,在铁路法院改革过程中,改革模式不统一、改革不彻底、配套机制不完备等问题依然存在,一定程度上制约着铁路法院的进一步发展。
  为此,内蒙古呼和浩特铁路运输中级法院课题组在赴北京、上海、天津、西安、哈尔滨、济南等9个省(市)铁路中基层法院调研考察、书面征求全国17家铁路中院、51家铁路基层法院意见的基础上,客观分析全国铁路法院改革工作的得与失,提出今后铁路法院改革发展的路径探析,以期为相关改革探索提供有益参考。
  铁路法院在发展中面临的困难与挑战
  随着我国政治经济体制改革不断深化、铁路建设不断发展和管理工作不断完善,课题组在调研中发现,涉铁路纠纷案件逐年下降,同时因铁路法院自身带有较浓厚行业色彩,在司法体制改革向纵深推进的过程中暴露出诸多问题。
  一是定位不明确。我国《宪法》第129条规定:“中华人民共和国设立最高人民法院、地方各级人民法院和军事法院等专门人民法院”,以根本大法的形式对专门法院作出原则性规定。2018年修正前的《人民法院组织法》第2条同《宪法》保持一致,以概括的形式提到专门法院:“军事法院等专门法院”。2018年修正后的《人民法院组织法》第15条以部分列举的方式规定了专门法院:“专门人民法院包括军事法院和海事法院、知识产权法院、金融法院等”,在列举的多个专门法院中,近年来新设立的知识产权法院、金融法院名列其中,铁路法院未被提及。
  这反映出我国立法机关对于传统专门法院的定位逐步模糊,铁路法院等专门法院的属性逐渐弱化。在司法体制改革推进过程中,铁路法院是否再继续以铁路这一特殊属性的专门法院而存在,值得思考,当前,定位不明已成为阻碍铁路法院发展的绊脚石,甚至会引发人民群众对司法公正的质疑。
  二是案件管辖范围和裁判尺度不统一。铁路法院是依据铁路线路设置的,由于铁路线具有点多、线长、面广的特点,相应的铁路法院管辖范围也就不以行政区划为界限。随着各地铁路法院改革的积极探索,多地铁路法院案件管辖范围不同程度的扩大,出现了铁路传统专属管辖案件上诉至所属铁路中院、新类型案件上诉至所在地地方中院的案件分类管辖情况。此外,铁路法院管辖范围具有典型的跨区域特性,随着铁路法院纳入国家司法体系移交地方管理,出现原有铁路基层法院受理的铁路专属管辖案件跨省上诉情况。这就导致不同地域案件的审判思路、裁量标准等存在差异,同一类案件一审和二审裁判尺度不统一,从而影响司法公信力。
  例如,呼和浩特铁路中院下辖的通辽、海拉尔铁路法院,铁路专属管辖案件上诉并未归属呼和浩特铁路中院,而是分别上诉到沈阳铁路中院和哈尔滨铁路中院,但由于辽宁省、黑龙江省与内蒙古自治区的经济发展水平存在差异,盗窃等侵犯财产类刑事案件的量刑数额标准、民事案件的死亡赔偿金赔偿标准等方面,均存在差异,这就导致通辽铁路法院和海拉尔铁路法院一审案件中采用所在地内蒙古自治区的相关标准,在上诉中二审法院则采用所在地辽宁省、黑龙江省的相关标准,存在因各省标准不一致而被发回重审或者改判的情况。这种裁判尺度不统一的情况,致使同一省级行政区内同案不同判的现象必然存在,严重影响司法公信力。
  部分铁路基层法院依据管辖案件类型上诉至不同中院的情况
  三是案件体量小,法官人均办案数低。目前,铁路法院的专属管辖案件是依据2012年最高人民法院发布的《关于铁路运输法院案件管辖范围的若干规定》来确定的,主要管辖发生在铁路工作区域的犯罪、针对铁路设备、设施的犯罪、铁路企业国家工作人员的职务犯罪以及涉及铁路运输、铁路安全、铁路财产的民事诉讼。调研组通过抽样调查,从部分铁路法院近年来铁路专属管辖案件的办理情况发现,在现阶段社会治安状况整体向好、铁路系统内部管理机制逐步健全、人民群众安全防范意识不断提高的背景下,铁路法院传统专属管辖案件的绝对数量已然较少。
  部分铁路法院专属管辖案件与新增受理案件情况
  四是人、财、物配置不合理。由于历史转制原因,当前各地铁路法院在管理中仍存在诸多不能理顺的方面。在人事管理方面,铁路法院与所在地党委(政法委)的关系没有理顺,铁路法院与党政部门、其他法院之间的人才流动极为困难,不利于干部队伍建设。在经费管理方面,改制以后铁路法院的经费管理体制基本上都纳入了省级统管,在省级财政内部又分为一级、二级预算单位,中院一般为一级预算单位,基层法院为二级预算单位。
  经过调研发现,与地方法院相比,全国铁路法院绝大部分没有中央拨付政法转移支付资金,部分铁路法院甚至连办案经费都出现缺口,需要临时向财政部门申请,严重影响了法院审判执行工作的正常运行。在基建和装备管理方面,全国铁路法院系统,虽然可以基本满足办公办案需求,但与地方法院相比仍存在一定差距,如信息化设备配套不足,办公设备陈旧,办公电脑年代久远,数据处理能力较差;受场所因素限制,部分设备无法配备安装;资金缺口等原因,导致建设项目推进迟缓等诸多问题。
  铁路法院改革与发展的四种模式设想
  2012年6月,全国铁路法院全部移交地方管理,整体顺利纳入国家司法体系。自移交地方管理后,各地铁路法院按照中央司改的要求,结合自身实际,对改革工作进行了有益探索,如北京、上海铁路中院改革为跨行政区划法院,在原有铁路法院上加挂牌子成立北京四中院、上海三中院;广州、西安、南宁等14家铁路中院及其辖区铁路基层法院,通过最高人民法院批复和省级高院指定管辖扩大刑事、民事、行政案件受理范围,新增受理部分案件类型;北京铁路法院、杭州铁路法院改革为互联网法院,南京铁路法院改革为海事法院。
  但在改革过程中,因顶层设计不明确、改革模式不统一、缺乏统一调度等问题,部分改革的铁路法院改革模式难以复制,外部配套体制和内部保障机制有待进一步加强。课题组结合现有改革模式及全国铁路法院现实情况,提出将铁路法院改造为跨行政区划法院的四种模式。
  第一种模式:改造为全国一体跨行政区划法院
  以铁路法院为基础,将其改造为全国一体的跨行政区划法院,基本思路是:跨行政区划基层法院(改造铁路基层法院)—跨行政区划中级法院(改造铁路中级法院)—跨行政区划高级法院(设立跨省级行政区划法院)—最高人民法院,构建与地方法院对应的四级组织体系,把易受干扰的特殊案件和专业性较强的案件,集中由跨行政区划法院管辖,从而解决特殊案件的地方保护和行政干预问题。
  从法院组织结构与司法权配置看:保持现有铁路两级法院建制及管辖模式,将铁路两级法院改造为跨行政区划中、基层法院,跨省设置跨行政区划高级法院。在跨行政区划高级法院的设置上,充分运用最高人民法院巡回法庭的调研成果与其现有审判场地及审判设施,在最高人民法院巡回法庭及最高人民法院本部所在地,设置跨行政区划高级法院,同最高人民法院本部及巡回法庭的审判区域一一对应,将全国划分为华南、东北、华东、华中、西南、西北、华北七大审判区域。
  从案件管辖方面看:跨行政区划法院的设置初衷在于凸显司法权的中央事权性,打破诉讼“主客场”。因此,依据中央通过的《设立跨行政区划人民法院、人民检察院试点方案》,跨行政区划人民法院经所在地高级人民法院以司法文件形式指定管辖下列案件:(1)跨地区行政诉讼案件;(2)跨地区的重大民商事案件;(3)跨地区的重大环境资源保护案件;(4)跨行政区划人民检察院提起公诉的案件和公益诉讼案件;(5)高级人民法院指定管辖的其他特殊案件。为保持管辖范围上的连续性,跨行政区划人民法院仍管辖原铁路运输法院受理的刑事、民事案件。
  从人员配置与司法保障方面看:跨行政区划法院的审判队伍应侧重于专业化、职业化,因此可以通过挂职、轮训等方式,快速提升铁路法院现有审判人员业务能力,同时,通过选调、遴选等方式增配专业性审判人才,在全省范围内择优选配审判力量,选配的人员连人带编从地方法院转移至铁路法院,在省级以内现有政法专项编制总量内进行调剂。在人员及法官任免上,跨行政区划中、基层法院由省级人大常委会任免,跨行政区划高级法院由全国人大常委会任免。跨行政区划法院可以实行两级管理、两级保障的模式,即跨行政区划中、基层法院由中院所在地的省级党委和高院统一管理,经费由省级财政足额保障,同时增加中央拨付政法转移支付资金;跨行政区划高级法院由中央统一管理,经费由中央财政予以保障。
  第二种模式:改造为省内跨行政区划法院
  此种模式下,着眼当前已有的立法及司法改革决策部署,全国铁路法院可以立足自身现状,务实规划,稳健推进,在铁路两级法院现有建制内,依托铁路法院案件管辖跨区划的司法实践,在省内集中管辖易受地方因素影响的几类特殊类型案件,从而实现省以下跨行政区划法院去地方化的作用。
  从法院组织结构与司法权配置方面看:以省为界限,省级以下不改变现有铁路法院两级建制,以铁路中、基层法院为基础,保持“铁路基层法院-铁路中级法院-省高院-最高人民法院”四级组织体系,审理案件适用两审终审制,上下级法院间为指导与监督关系,将铁路法院改造为与行政区划适当分离的司法管辖制度,形成在省级以下打破诉讼“主客场”现象的诉讼格局。
  从案件管辖与司法区划方面看:案件管辖类型同第一种改革模式相同,按照中央关于跨行政区划法院案件管辖相关规定,受理特殊类型案件。在司法区划上与审级结构保持一致,以省级行政区为界限,按照地域分布、人口密度、经济发展等情况,由铁路基层法院集中受理所在市级行政区及周围市级行政区的特殊类型案件。
  从人员配置与司法保障方面看:在人员配置上同第一种模式人员配置方式。在司法保障上,省内中、基层跨行政区划法院的人财物保持现在铁路法院人财物省级统管的状态,法官由省人大常委会任命,经费由省级财政保障,同时增加中央拨付政法转移支付资金。
  第三种模式:改造为省内跨行政区划专门法院
  2018年10月26日,第十三届全国人大常委会第六次会议修订《人民法院组织法》,其中关于专门法院的例示主义原则和全国人大常委会的授权规则,为我国设立、整合专门法院提供了立法许可空间和有力的制度保障。按照十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中“探索设立跨行政区划人民法院”的要求,探索如何在以行政区域划分法院管辖范围的大框架下,设立负责办理特殊性、地域性或专业性兼容案件的专业化法院,成为司法改革中前沿课题。
  而铁路法院依托其特殊的跨地域管辖特征,成为跨区划法院改革的首选,跨行政区划专门法院也为铁路法院改革指出了又一条道路。各地铁路法院可以结合所在地经济发展特点、重点发展领域、类案管理需要,酌情考量专门法院的设置及案件管辖范围,因地制宜,选取合适的专门法院进行改革转型。
  从法院组织结构与司法权配置方面看:以省为界限,省级以下保持现有铁路法院两级建制,将铁路中、基层法院改造为跨行政区划中、基层法院,四级组织体系为:跨行政区划基层专门法院—跨行政区划中级专门法院—省高院—最高人民法院。
  从案件管辖与司法区划方面看:依据集中管辖案件类型改革为不同的跨行政区划专门法院,例如跨行政区划金融法院、跨行政区划互联网法院、跨行政区划环境资源法院等。在司法区划方面,跨行政区划中级专门法院管辖全省特殊类型案件,跨行政区划基层专门法院按照人口、经济的因素,集中管辖其所在市级行政区及周边市级行政区的特殊类型案件。
  从人员配置与司法保障方面看:人员及法官任免应由省级人大常委会依照相关法律规定进行任免。改革后,经费仍由省级财政全额保障,同时增加中央拨付政法转移支付资金。
  第四种模式:通过最高人民法院批复,扩大案件管辖范围
  以现有铁路两级法院为基础,各省级高院综合考量省级行政区划内铁路法院的人员结构、审判资源力量以及地方法院人案矛盾等因素,逐级提出扩大案源的请示,通过最高人民法院批复,指定其集中受理一类或几类案件,从而达到增加案件体量,缓解地方法院人案矛盾,提升审判质效,保障司法公正的效果。
  从法院组织结构与司法权配置方面看:保持全国现有铁路两级法院建制和层级不变,即铁路基层法院—铁路中级法院—省高院—最高人民法院,跨省管辖的铁路中院仍保持铁路中院与铁路基层法院跨省的状态,上下级铁路法院是监督与指导关系。
  从案件管辖与司法区划方面看:在考虑新增案件类型的过程中,一方面考虑从地方法院分包部分适合铁路法院审理的案件,另一方面考虑中央提出的探索与行政区划适当分离的司法管辖制度改革,将特殊类型案件交由铁路法院集中审理,通过铁路法院的改造来解决妨碍司法公正的积弊,实现司法公正。在司法区划上,铁路基层法院集中受理其所在地市级行政区划内的一审案件,铁路中级法院按照级别管辖标准受理其所在地市级行政区划内的一审案件及二审、再审案件。
  从人员配置与司法保障方面看:在人员配置上同第一种模式人员配置方式。在人财物配套保障上,保持现有人员、编制、经费由省级统一管理的模式,铁路两级法院法官均由省级人大常委会任免。
  关于同步推进铁路法院改革的几点建议
  一是铁路法院改革工作应当坚持科学的顶层设计与地方实践探索相结合,在现有法律框架与法律体系内去谋划,尊重司法发展规律,选择符合实际的、具备相应条件的改革路径。二是要依托现代科技优势,大力推进智慧法院建设,探索铁路法院转型升级,打好坚实基础。三是要整合多个传统专门法院,实现优化升级。四是铁路检察院要同步改革,设立跨行政区划检察院,将跨行政区划法院的诉讼行为纳入其监督的范畴,构建完备的法治监督体系,促进司法公正。
  结语
  依据习近平总书记在十八届三中全会上的说明,探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院,排除对审判工作和检察工作的干扰、保障法院和检察院依法独立公正行使审判权和检察权,构建普通案件在行政区划法院审理、特殊案件在跨行政区划法院审理的诉讼格局。铁路法院应结合司法改革之势,在党中央的正确领导下,主动融入司法改革,积极探索实践,破解自身发展瓶颈,走出一条坚持正确的政治方向、符合我国发展国情、履行应有司法职能的可持续发展之路。
  铁路法院的深度改革,还有很长的路要走。但毫无疑问,铁路法院以及那些与之境况类似的专门法院,其未来命运已深深嵌入司法改革的时代大图景中。只有经过改革的风雨洗礼,这些承载着岁月和历史的专门法院,才会告别徘徊,走向新生。

  作者系内蒙古呼和浩特铁路运输中级法院课题组,课题组成员:王旭军(该院党组书记、院长)、徐玉蓉、张超、董春晖、余为军、卢进林、李玮、马磊、聂海波、赵丽丽、王锐 、冯晓宇、冯建新、周冬卉。
(来源:中国法院网)

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